2017年城投藍皮書摘選|PPP模式在城投公司運用分析

目前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快社會主義建設的關鍵時期，也處于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時期，而要加速完善城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等的一體化發(fā)展，地方政府首要面臨著城鎮(zhèn)化建設投融資的問題。近年來，隨著我國對城鎮(zhèn)交通、教育、醫(yī)療等公共設施建設的投資規(guī)模不斷增大，作為發(fā)展中國家在資金籌措以及管理方面的不足日益明顯，政府財政壓力以及債務規(guī)模不斷增大，迫切的需要改變傳統(tǒng)的投融資模式來解決這一問題。在這一現(xiàn)狀下，PPP模式作為一種市場化的公共服務管理方式越來越受到人們的重視。

2016年PPP項目在數(shù)量和投資上有了顯著的提升，除了運用于交通工程、片區(qū)開發(fā)等較為成熟的基礎設施領域外，在養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、體育等服務行業(yè)中也得到了廣泛的應用，并取得了較好的成績[1]。具體情況如下：

（一）國家PPP項目數(shù)量和投資顯著增多，落地率穩(wěn)步提升。2015年末國家示范項目為205個，投資6267億元，對比2015年，2016年國家示范項目數(shù)量同比增長152%，達到516個；投資同比增長87%，達到1.17萬億元。全國入庫項目自年初的6997個增長至年末的11260個項目，投資額由年初的8.1萬億元增至13.5萬億元，項目數(shù)及投資額都有大幅提高，分別增長61%、66%，并按月呈持續(xù)穩(wěn)步上升的狀態(tài)。截止到2016年12月31日全國PPP項目情況如表1-1。全國PPP項目落地率穩(wěn)步提升，其中第一批示范項目已全部落地，第二批示范項目的落地率為62.4%，第三批示范項目的落地率為42.9%。全國入庫項目落地數(shù)由2016年1月末的293個增長到1351個，增長了1058個；落地率從1月末的19.6%增至31.6%，總體處于穩(wěn)步上升狀態(tài)。

表1- 1  全國PPP項目情況

數(shù)據(jù)來源：財政部PPP中心整理。

（二）各階段項目數(shù)量和投資額有較大的變化。PPP項目按全生命周期分為識別、準備、采購、執(zhí)行和移交5個階段。按項目階段來講，2016年三批示范項目數(shù)量和投資總額情況如圖1-1和圖1-2。由于第三批國家示范項目在10月份公布，12月末的數(shù)量和投資額比前二批項目有大幅度的增加。整體來看，到2016年末，處于識別階段的項目及投資額減少，而處于執(zhí)行結(jié)段的項目及投資額都有大幅度提升。從整體上看，目前入庫項目大多數(shù)處于識別階段。

圖1- 1  各階段國家示范項目數(shù)量對比

 數(shù)據(jù)來源：財政部PPP中心整理。

圖1- 2  各階段國家示范項目投資額對比

  數(shù)據(jù)來源：財政部PPP中心整理。

（三）涉及區(qū)域不斷擴大。國家示范項目由第一批覆蓋11個省份到第三批覆蓋30個省份，覆蓋區(qū)域不斷擴大。山東居全國第一，已有37個示范項目簽約落地。從入庫項目數(shù)上看，貴州以1788個排在首位，第二位是山東（含青島）1087個，第三位新疆852個，緊隨其后是四川848個，內(nèi)蒙古828個位居第五位，前五名合計占入庫項目總數(shù)的48.0%，投資額占入庫項目總投資的42.4%。從PPP項目數(shù)量和投資額上可以看出，PPP項目出現(xiàn)較少的一類是經(jīng)濟發(fā)達的直轄市，比如北京、上海；另一類是經(jīng)濟相對落后的省份如西藏。相對邊遠與經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)如貴州、四川對PPP項目寄予了高度重視。

（四）涉及行業(yè)顯著增多。國家示范項目庫共包括市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利建設、能源、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等共計19個一級行業(yè)。落地示范項目涉及的行業(yè)中，居前三位的是市政工程類、交通運輸類、生態(tài)建設和環(huán)境保護類占比分別達到50%、10%和8%，其中市政工程類自5月份以來一直穩(wěn)居首位，見圖1-3。與落地示范項目相比，入庫項目中項目數(shù)前三名的是市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)3個行業(yè)，前三名占入庫項目總數(shù)54%。與1月末相比，新增入庫項目中市政工程、交通運輸、旅游和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)4個行業(yè)的新增項目數(shù)較多。截至12月末，各行業(yè)PPP項目投資額均有增加。其中，投資額居于前三名的是市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，合計占入庫項目總投資的68%。新增投資額與1月末相比，新增投資額較多的行業(yè)使交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)和旅游。 

圖1- 3  12月末落地示范項目行業(yè)分布   

數(shù)據(jù)來源：財政部PPP中心整理。

（五）政府付費類和可行性缺口補助類項目比例逐步提高。截至2016年12月末，全國入庫項目數(shù)量上，按照三種回報機制統(tǒng)計，使用者付費項目、政府付費項目、可行性缺口補助項目比例為42：32：26。從投資上，使用者付費項目、政府付費項目、可行性缺口補助項目比例為34：25：41，如圖1-4。全年政府付費項目占比32%，可行性缺口補助項目占比26%，二者比重逐步提高到占60%左右，使用者付費項目比重逐步下降到占40%左右。

圖1 - 4  項目數(shù)和投資額按回報機制分布

數(shù)據(jù)來源：財政部PPP中心整理。

城投公司實際上是投融資平臺公司，是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化進程的產(chǎn)物。在過去20多年發(fā)展過程中，城投公司積極參與到城市基礎設施的建設中，在融資和建設兩方面相互影響，從而成為政府在建資金管理、工程建設等方面的監(jiān)督者，充分體現(xiàn)了政府的意志。國發(fā)[2014]43號的實施，標志著地方政府債務管理體制進入全面深化改革的新階段，提出地方政府融資渠道放寬，同時將不得再通過投融資平臺舉債[2]。地方政府自主發(fā)債和剝離平臺公司政府融資職能的改革倒逼城投公司轉(zhuǎn)型，這也是國資國企市場化、可持續(xù)化改革的必然趨勢。

現(xiàn)階段，城投公司作為特殊的國有企業(yè)，在PPP模式下扮演的角色是多元化的。一方面，城投公司與政府公益性的投資較為契合，長期承接政府公益性項目，有較低的投資回報要求，再加上其擁有豐富的運作經(jīng)驗，能夠代表政府的利益，可以作為政府方參與PPP項目。目前，我國處于投融資體制改革的快速發(fā)展時期，由市場配置資源已成為經(jīng)濟發(fā)展的主要趨勢，城投公司已開始豐富市場化運作經(jīng)驗，以提高資產(chǎn)利用效率和獲取更多經(jīng)營效益為目標，逐步轉(zhuǎn)化為滿足目前投融資模式創(chuàng)新需要的政府平臺。雖然城投公司的政府融資功能已被剝離，但其自主發(fā)展的投資職能、項目建設管理職能以及業(yè)務代表職能依然保留，在政府與社會資本合作的情況下，政府職能發(fā)生改變，主要充當規(guī)則制定者和監(jiān)管者，而作為擁有豐富項目運作經(jīng)驗和社會資源的城投公司，能夠更好地代表政府開展合作，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

另一方面，城投公司對于政府來說是更容易接受的企業(yè)資本，也可以作為獨立的社會資本參與PPP項目，關鍵在于國發(fā)[2014]43號發(fā)布后其政府融資職能已經(jīng)剝離。關于社會資本的范圍，《PPP項目合同指南（試行）》中定義是“依法設立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)，國有企業(yè)、外商企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目”，可見，對社會資本范圍的界定并沒有排除國有企業(yè)，不應該只限于民營和外資，還應該包括商業(yè)化的國有企業(yè)，而政府融資平臺除不在本級政府轄區(qū)內(nèi)依然可以作為社會資本參與到PPP項目中。需要指出的是，按照國辦發(fā)[2015]42號文第13條規(guī)定“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關系。”改造完成后的城投公司完全不受地域限制，由于是地方性的國有企業(yè)，在信息獲取、項目協(xié)調(diào)方面比民營企業(yè)、外商企業(yè)等更具有優(yōu)勢。城投公司在剝離政府融資職能進行市場化轉(zhuǎn)型后仍將是PPP項目的重要參與力量，能和其他社會資本一樣以競爭的方式參與到項目運作中。

PPP模式的發(fā)展是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重大改革，也是當前城投公司轉(zhuǎn)型的重要依托。國家開發(fā)銀行董事長胡懷邦曾提出為了響應《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的要求，需要建立規(guī)范的城市投融資機制，促使各種市場化投資主體以特許經(jīng)營等方式參與到城市基礎設施建設中來?？梢娡茝V運用政府和社會資本合作模式（PPP模式）具有重要意義。對城投公司而言，應因政策而“生”，又因政策而“變”，在剝離融資平臺公司政府融資職能的情況下，城投公司應該在國家實行投融資機制改革、大力發(fā)展PPP模式的契機下，在新型城鎮(zhèn)化建設項目對接中實現(xiàn)商業(yè)模式創(chuàng)新，把PPP模式作為城投公司轉(zhuǎn)型的一個突破口。

（一）推廣運用PPP模式，促進政企分開，政事分開。PPP模式改變了政府職能，減輕了政府財政負擔。政府相關部門職能轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲆?guī)則制定以及監(jiān)管，提高了政府的宏觀把控能力，充分發(fā)揮了市場配置資源的決定性作用。在PPP模式下，城投公司向自主經(jīng)營實力的準市場化主體轉(zhuǎn)型，承擔設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，實現(xiàn)經(jīng)營模式的創(chuàng)新，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長動力，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

（二）推廣運用PPP模式，實現(xiàn)城投轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)著陸。國發(fā)[2014]43號實施之后，城投公司轉(zhuǎn)型的方向是比較明確的。對于純公益性的城市基礎設施建設及其它項目一般由政府發(fā)行債券融資并償還，無法市場化的城投公司只能退出；對于有部分收益的公益性事業(yè)投資和運營，社會資本按照市場化原則舉債并承擔償債責任，并通過特許經(jīng)營或政府補貼獲取長期穩(wěn)定的利益。城投公司可在市場化同時作為社會資本出資方以PPP形式參與政府項目運作。城投公司最終轉(zhuǎn)型為市場化主體，按市場化運行，參與市場競爭，承擔的經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務。而在整個城投公司轉(zhuǎn)型期間，PPP模式無疑為城投轉(zhuǎn)型加了一塊墊板，使城投公司不至于在被剝離政府融資職能之后立即被市場淘汰，實現(xiàn)城投公司轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)過渡。

（三）推廣運用PPP模式，突破城投公司的地域局限。城投公司在過去發(fā)展過程中，大部分承擔的是本地區(qū)的基礎建設任務，很少“走出去”參與其他地區(qū)的建設，這一方面是由于地方政府普遍擔心本地平臺對外服務遇到風險時，仍需要本地財政救助；另一方面是自身缺乏具有融資、建設、運營等方面綜合能力，難以實現(xiàn)真正有效的競爭態(tài)勢。PPP模式的推出，需要具有綜合能力優(yōu)勢的潛在投資運營商的參與，發(fā)達地區(qū)的城投公司在本地已經(jīng)有幾十年的經(jīng)驗積累，是非常稀缺的資本。在深入全面推進PPP模式的過程中，發(fā)達地區(qū)的綜合實力較強的城投公司可以打破地域的局限，參與到全國的公共基礎設施建設中，服務于更廣闊的地域。